农业部经管司司长张红宇:农村土地制度改革主线是处理好农民和土地的关系

3月5日,国务院总理李克强做了政府工作报告。在总结2016年改革成果时,他提到农村土地"三权分立"的改善。今年的改革任务明确指出,“深化农村土地制度改革,赋予农民更多的产权”,“发展多种形式的适度规模经营是中国特色农业现代化的必由之路”。3月7日,农业部部长韩长富也提到适度规模经营是应对大宗农产品利益和增收空间紧缩的措施之一。

通过农村土地制度改革创造“资源库”,通过规模经营实现成本降低和效率提高,正是顶层设计中“三农”未来发展的思路。今年如何深化农村土地制度改革?今年如何进行规模经营?就此问题,记者《每日经济新闻》采访了农业部管理司司长张洪宇。

●从“两权分离”到“三权分离”

《每日经济新闻》记者(以下简称NBD):在家庭联产承包责任制下,土地是集体所有,但承包经营权授予农民,这是“两权分离”。“三权分立”主要讨论农村土地所有权、承包权和经营权的关系,目前主要是经营权的释放。你为什么要释放管理权?

张洪宇:随着工业化和城市化的快速发展,土地经营权流转越来越普遍。截至2016年底,全国土地流转面积占家庭承包耕地总面积的35.1%。相当于全国2.3亿农民,7000多万农民已经部分或全部转让了他们的土地。在这种情况下,平等保护土地经营权、给予经营实体更稳定的期望以及妥善处理流出和流入之间的关系已成为一个重大的实际问题。

2013年,习近平总书记明确提出深化农村改革,完善农村基本管理制度,深入研究农村土地所有权、承包权和经营权的关系。在年底召开的中央农村工作会议上,习近平总书记进一步全面系统地提出了实施“三权分立”的重大改革思路。中共十八届五中全会明确要求依法完善土地所有权、承包权和经营权的划分,促进土地经营权的有序流转。可以说,“三权分立”是中央政府重大战略意图的具体体现。2016年10月,中央办公厅发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,为引导土地经营权有序流转,发展适度规模经营,促进现代农业发展提供了制度基础。

在“三权分立”制度的框架下,放开经营权可以打破社区封闭和户籍限制,经营权可以通过市场化手段获得。它具有社会性和开放性,能够更好地激发各种资源要素的活力。通过“三权分立”的实施,效率和可持续发展得到了更大的体现,促进了小农户承包和大农户经营模式的形成,有利于提高农业发展的质量、效率和竞争力。

现阶段实行“三权分立”制度。农业资源的优化配置越来越受到重视。放开经营权可以提高农业的规模和集约化程度。从机构收购者的角度来看,在报酬与产出挂钩的家庭承包责任制中,承包经营权是根据集体经济组织的地位获得的,这反映了集体经济组织的成员权利,是具体的。在某种程度上,它限制了资本和技术等先进要素的进入。从…的表现来看

集体所有权必须得到更充分的反映和保障,不能被错误地假定。必须明确和保障集体所有权的承包权、调整权和监督权,包括:农民有权依法承包集体土地;因自然灾害造成严重损害等特殊情况,承包土地应当依法调整。监督承包农民和经营单位使用承包土地;采取措施防止和纠正长期弃置、损坏土地、非法改变土地用途等。通过建立和完善集体经济组织的民主议事机制,有效保障集体成员的知情权、监督权和决策权,确保农民有效行使集体土地所有权,防止少数人私下授受和谋取私利。

稳定农民的承包权。土地承包权是农民最重要的财产权之一。农民土地承包权是农村基本管理制度的基础。中央政府对农民承包土地权利的保护一直很明确。

放开土地经营权,这也是实施“三权分立”的重要目的,促进土地产出率的提高,保证农民的劳动效率和收入水平,更好地促进规模经营和现代农业的发展。

NBD:那么“三权分立”目前的进展如何?在当地实践中还有哪些其他问题需要注意?

张洪宇:目前,虽然农村土地“三权分立”的制度框架已经初步建立,但在理论和实践上仍存在一些问题有待解决。

首先,加强理论研究。中央文件初步界定了“三权”的内涵和实现“三权”分离的路径。鉴于法律经济学领域的相关争议,有必要对土地承包和土地流转过程中农民集体、承包农户和经营实体的权利和权力内容进行深入研究,进一步明确“三权”的权利边界,完善“三权”的权力内容,明确相互关系。在此基础上,做好农村土地承包法等相关法律的修订和完善工作。

在试点的基础上,我们要抓紧研究,提出收回承包土地的办法,不仅要充分保护广大农民的财产权益,还要促进土地的集约节约利用,避免重复一些东亚国家土地规模管理水平低造成的农业竞争力弱的问题。完善土地使用权抵押融资支持体系,稳步推进土地使用权抵押贷款试点,有效解决新型经营者金融信贷困难问题。

●如何在规模管理中把握“适度”。

NBD:传统上,中国农业的特点是分散而广泛的小规模经济,现在我们面临着低效的农业短缺。因此,我们必须提高资源配置、土地产出和劳动力生产的效率。如何提高这三个效率?

张洪宇:发展现代农业,促进农业供给方面的结构改革势在必行。必须发展农业规模经营,打破小农经济的束缚,从根本上提高资源配置、土地产出和劳动力生产效率。

2014年,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》及上述“三权分配”办法。主要目的是促进规模经营的发展,通过生产或服务的规模来解决家庭地块和家庭农业的“弱农作”限制,从而降低成本、规避风险、提高效率。

NBD:但是从其他国家的经验来看,规模管理中也存在着“规模不经济”的现象。

张洪宇:因此,规模管理应该是“适度的”。我国规模经营的发展主要是以增加农民收入和提高农业效率为基础的,这决定了我们不希望达到发达国家的竞争力

如果是种植经济作物,从上海和成都的调查来看,不到10亩就能达到这个收入标准。近年来,各地相继出台了适合家庭农场规模的标准。上海有100-150亩,江苏有100-300亩,都合适。推广规模经营应该分阶段进行。第一阶段的重点是确保收入和福利,让员工感到农业正在走向顶端,并增强其吸引力。第二阶段应侧重于提高竞争力。从这个角度来看,中国农业规模经营的产业选择具有重要意义。总之,园艺作物在中国比粮食作物更有前途,在世界上具有比较优势,这是提高中国主要国家农业竞争力的突破口。

NBD:根据你的研究,实现适度规模经营的方法是什么?

张洪宇:规模经营有两条途径。规模经营是农业生产要素的优化组合。它可以发展土地的集中规模管理和服务驱动的规模管理。

在土地集中规模经营中,新型管理主体通过土地经营权的转让实现生产规模,从而形成土地要素集中的规模经济效益。在上海、江苏等经济发达地区,土地流转比例已超过60%,有助于解决“谁来种地”的问题。

在服务驱动的规模经营中,通过发展农业生产性服务业,深化专业化分工,实现各种资源要素的均衡配置,提高劳动经济分工下的农业劳动生产效率。在河南、四川、湖北、湖南等地区,大量农民转移了工作。大多数老年人和留守妇女从事农业生产和管理。在这种情况下,通过提供社会化的农业服务,可以在不转让经营权的情况下获得规模经济,这有助于解决“如何搞好土地种植”的问题。

无论如何改革和发展规模经营,都必须坚持农民土地集体所有制,坚持家庭经营的基本地位,坚持土地承包关系的稳定,坚持农民的主体地位,维护农民的合法权益,给农民以选择,充分发挥他们的主动性和创造性,不执行命令,不打击,不一刀切。我们不应操之过急,分散资源,以求迅速取得成果。我们应该追求所谓的“大规模,越好,比例越高,越好”。我们应该被称为“大部落”。要充分考虑不同地区的资源禀赋和经济社会发展差异,因地制宜,探索切实可行的探索和制度创新,促进土地有序流转和多种规模经济发展。这是规模经营的底线。

此外,做好农村承包土地登记发证工作,依法维护农民承包土地经营权的合法权益,是实施“三权分立”农地制度改革的重要前提,也是促进土地经营权有序流转、发展规模经营的重要基础。

NBD:随着土地的大规模管理,与土地相关的人和村庄将会发生什么变化?这涉及到新农村的建设。你能给我们一些你认为好的实际案例吗?

张洪宇:建设新农村的目标不是把农村建设成城市,而是把农村建设得更像农村。

成都进入新世纪以来,无论是农村发展还是农村改革,都走在了全国的前列,而成都在新农村建设中探索了“小群体、小学生”的建设模式,这也值得称赞。因为从地理环境的角度来看,成都平原在全国很有代表性。成都根据川西平原的特点,大力发展森林经济、小村庄和分散布局,对川西民居进行了继承和保护。它

规模管理强调“适度”。我们不想通过扩大规模来达到美国和澳大利亚等发达国家在土地资源方面的竞争力。这在中国既不可能也不现实。从农民收入的角度来看,“适度”标准应该是当地家庭平均规模的10~15倍。在农民收入构成中,家族企业收入约占40%,其中农业收入约占50%。大致而言,从事农业的农民只需将现有规模扩大10-12倍,就可以达到城镇居民的平均收入水平“适度”规模经营两条路径”◎土地集中规模经营:新型经营实体通过土地经营权的转让实现生产规模,形成土地要素集中的规模经济效益◎服务驱动的规模经营:在留守老人和妇女大多从事农业生产经营的情况下,提供社会化农业服务可以获得规模效益,而无需经营权转让

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